LA NUEVA LEY DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES

8 octubre, 2020 | Actualidad normativa

1. El 16 de septiembre de 2020, se publicó en el Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (la “Ciudad”) la Ley 6325 de Responsabilidad del Estado de la Ciudad (la “LRE”).

 

Esta ley sigue plasmando la tendencia, iniciada por el Estado Nacional, a través de la Ley 26.944 (LREN) de legislar en esta materia que, hasta entonces, se había desarrollado y encontrado sus causes en una larga y rica línea de precedentes jurisprudenciales .

 

La LRE abrevó en aquella jurisprudencia, siguiendo sus líneas principales pero perdiendo, inevitablemente, la flexibilidad y los matices propios de la casuística, de difícil traducción al ámbito positivo, generados a lo largo de años de decantación de precedentes jurisprudenciales enmarcados en los distintos supuestos que dan lugar a la responsabilidad estatal.

 

2. El artículo primero de la LRE define a la responsabilidad de la Ciudad como objetiva y directa plasmando las estables conclusiones que se desprenden de la larga evolución jurisprudencial iniciada a partir del que es considerado el primer reconocimiento de responsabilidad del estado sobre bases subjetivas e indirectas a partir del caso “Tomás Devoto” emitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (la “CSJN”) en 1933.

 

El referido artículo también define de modo amplio el ámbito de aplicación de la Ley respecto a órganos y organismos de la Ciudad (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, las Comunas, los organismos descentralizados, entidades autárquicas, y organismos de la seguridad social).

 

En su parte final, el artículo primero de la LRE excluye la aplicación directa o subsidiaria del Código Civil y Comercial de la Nación (CCCN), armonizando su normativa con lo dispuesto por el art. 1764 del CCCN que también impide aplicar sus disposiciones para regular la responsabilidad del Estado.

 

Esta regla general, que en rigor se desprende antes que de los nuevos textos positivos referidos, de la naturaleza de derecho local de la responsabilidad estatal, se verá, de cualquier modo necesariamente atemperada en casos de lagunas del derecho local o en la aplicación analógica de numerosas normas contenidas en el CCCN que forman parte de dicho cuerpo más como normas de derecho general que como derecho civil o comercial de fondo.

 

Tiene reiteradamente dicho la CSJN que » … todos los principios jurídicos —entre los que se encuentra el de la responsabilidad y el resarcimiento por daños ocasionados— aunque contenidos en aquel cuerpo legal (Código Civil) no son patrimonio exclusivo de ninguna disciplina jurídica y menos aun del derecho privado, pues constituyen principios generales del derecho aplicables a cualquiera de ellas, aunque interpretándolos teniendo en cuenta el origen y naturaleza de la relación jurídica deque se trate (FIORINI, op. cit., primera parte, p. 90 y ss.)”

 

Sobre el final, el artículo primero declara improcedente a la sanción pecuniaria disuasiva contra la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sus agentes y funcionarios, igual que la ley nacional, pero aclara, a diferencia de la ley nacional, que ello no obsta a la procedencia de las sanciones conminatorias a los órganos estatales de la Ciudad.

 

A nivel nacional el tema suscitó controversia y fue sanjado por la CSJN al decidir por vía de recurso extraordinario que la prohibición de sanciones pecuniarias disuasivas no veda la posibilidad de imponer sanciones conminatorias a los órganos estatales pertinentes (Sentencia del 3 de marzo de 2020 en autos “Bernardes, Jorge Alberto c/ ENA – Ministerio de Defensa s/ amparo por mora de la administración”).

 

4. La LRE, establece luego, regímenes diferenciados para la responsabilidad por actividad u omisión ilegítima y por actividad legítima.

 

Siguiendo los antecedentes jurisprudenciales en la materia y de modo similar a la ley nacional, se imponen distintos requisitos de procedencia y alcance reparatorio a ambos tipos de responsabilidad.

 

Ambos tipos de responsabilidad requerirán la acreditación de daño cierto mensurable en dinero e imputación material de la actividad o inactividad a un órgano estatal.

 

Pero mientras que la responsabilidad por actividad o inactividad ilegítima requiere, además:

(i)        relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue; y

(ii)      falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (aclarando que en el caso de la omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado ).

 

La responsabilidad por actividad legítima requiere, en su lugar:

 

(i)        relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad de la Ciudad y el daño;

(ii)      ausencia de deber jurídico de soportar el daño; y

(iii)     sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.

 

La LRE no contempla otros factores de atribución más que la falta de servicio y el sacrificio especial, tales como el riesgo de las cosas o de actividades riesgosas, o la violación de la confianza legítima.

 

En cuanto al alcance de la reparación, mientras que se asigna a la responsabilidad por actividad o inactividad ilegítima reparación plena (el resarcimiento de todos aquellos rubros indemnizatorios efectivamente acreditados), a la responsabilidad por actividad legítima, como regla, sólo el resarcimiento del daño emergente y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública .

 

5. La LRE contiene un artículo para regular los alcances de la responsabilidad de la Ciudad por los perjuicios ocasionados por los contratistas o concesionarios de servicios públicos.

 

Según el artículo sexto, primer párrafo, de la LRE, como regla, la Ciudad no responde, ni subsidiariamente, por los perjuicios ocasionados por el contratista o concesionario de servicios públicos cuando la acción u omisión sea imputable a la función encomendada.

 

En el segundo párrafo la LRE se diferencia de la ley nacional admitiendo, de modo excepcional, responsabilidad estatal en estos casos, en ciertos supuestos.

 

Debemos recordar que se trata de un tema especialmente sensible en la sociedad porteña a partir de casos trágicos sucedidos en la Ciudad como el popularmente llamado Cromagnon (aunque en rigor en este caso no se trata de concesionario o contratista) y el del accidente habido en la Estación Ferroviaria Once que terminó con la vida de cincuenta y un personas y con casi ochocientos heridos en el año 2012.

 

La LRE, entonces, en el segundo párrafo de su artículo sexto establece, como excepción, la Ciudad responderá cuando exista (i) inobservancia del deber expreso y determinado de control , o (ii) falta grave en el ejercicio del poder de ordenación o regulación del servicio.

 

Las expresiones expreso y determinado para calificar el deber de control y grave para calificar el ejercicio del poder de ordenación o regulación del servicio, atenúan el grado de responsabilidad, no obstante lo cual, el artículo deja abierto un camino a la responsabilidad de la Ciudad, omitido en el caso de la ley nacional.

 

5. En cuanto a la prescripción, el artículo séptimo la fija en tres años contados a partir de la verificación del daño o desde que la acción de daños esté expedita.

 

Este criterio, que sigue a la regulación de la ley nacional, amplía el plazo de dos años que la jurisprudencia había asignado para este tipo de responsabilidad.

 

También creemos que por obra de este artículo, debe considerarse que el plazo de prescripción por responsabilidad contractual será también de tres años, reduciendo el plazo de diez años que la jurisprudencia había asignado para este tipo de responsabilidad.

 

El artículo décimo de la LRE expresa que la responsabilidad contractual de la Ciudad se rige por lo dispuesto en las normas específicas, y que en caso de ausencia de regulación, la LRE se aplica esta Ley en forma supletoria.

 

Al no haber una norma que establezca el plazo de prescripción para la responsabilidad contractual del estado, entendemos que, por aplicación supletoria de la LRE, ahora el plazo deberá ser considerado de tres años.

 

Todo ello, siempre sujeto a la polémica sobre el test de constitucionalidad de esta regulación en materia de prescripción que en nuestra opinión la norma no pasa. La regulación de plazos de prescripción es materia del derecho de fondo reservado por la Constitución Nacional, artículo 75, apartado 12 al Congreso de la Nación. Por ello, en este aspecto la ley local se ha excedido.

 

6. Tal como la práctica judicial ya admitía extendidamente, el artículo octavo establece que el interesado está habilitado para deducir la pretensión resarcitoria juntamente con la de nulidad o impugnatoria de actos administrativos de alcance individual o general o la de inconstitucionalidad, o después de finalizado el proceso de impugnación, anulación o de inconstitucionalidad que le sirve de fundamento.

El artículo noveno de la ley declara la responsabilidad de los funcionarios y agentes públicos por cumplimiento irregular, culposo o doloso de las obligaciones que les están impuestas, por los daños que causen. Esta responsabilidad según el artículo comentado es concurrente con la responsabilidad de la Ciudad, sin perjicio de la posibilidad de la Ciudad de repetir contra los funcionarios o agentes causantes del daño.

 

7. En defintiva, la Ciudad tiene una nueva ley de responsabilidad, que en líneas generales sigue la ley nacional y los lineamientos de la jurisprudencia en la materia que la precede. Deberemos pues ver como evoluciona en el foro, sobre todo ante los planteos que seguramente harán los colegas en base a las líneas jurisprudenciales omitidas o negadas, para saber cúal es el derecho imperante en la Ciudad.

 

 

Sebastián Álvarez.